사건번호
2025두33478
도시계획시설사업실시계획인가취소
📌 판시사항
선행처분인 도시계획시설결정에 하자가 있는 경우, 그 하자가 후행처분인 실시계획인가에 승계되는지 여부(원칙적 소극)
📄 판례 전문
【원고, 상고심당사자】 원고
【원고승계참가인, 상고인】 원고승계참가인 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 정언 담당변호사 권성환 외 4인)
【피고, 피상고인】 도봉구청장 (소송대리인 서울종합법무법인 담당변호사 김호성)
【원심판결】 서울고법 2025. 3. 21. 선고 2024누30931 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고승계참가인들이 부담한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심이 인정한 사실관계는 다음과 같다.
가. 원고는 2020. 6. 22.부터 소유하던 서울 도봉구 (이하 생략) 대 97.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 그 지상 건물을 2023. 12. 18. 원고승계참가인들에게 매도하였고, 원고승계참가인들은 2024. 1. 3. 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 서울특별시장은 2022. 7. 7. 서울특별시 고시 제2022-296호로 이 사건 토지 등에 관하여 용도지역을 제2종일반주거지역(7층 이하)으로 변경하고, 문화시설(문화예술회관)을 도시계획시설로 신설하는 내용의 도시관리계획[용도지역, 도시계획시설(문화시설, 공원)] 결정(변경)을 고시하였다(이하 ‘이 사건 도시관리계획결정’이라 한다).
다. 피고는 2022. 10. 6. 이 사건 도시관리계획결정에 따른 도시계획시설사업의 사업시행자로 자신을 지정하고, 이 사업에 관한 실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 후 이를 고시하였다(도봉구고시 제2022-193호).
2. 원심판단
원고승계참가인들은 이 사건 도시계획시설의 차량 진출입로를 확보하기 위해서는 이 사건 토지가 아닌, 다른 토지를 확보하는 것이 훨씬 그 목적에 부합하는 등 다른 대안이 있음에도 피고가 이를 고려하지 않고 이 사건 토지를 수용할 수 있는 이 사건 처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용하였다며 이 사건 처분의 취소를 구한다. 이에 대하여 원심은 이익형량에 하자가 없는 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다며 원고승계참가인들의 청구를 모두 기각하였다.
3. 선행처분 하자와 그 승계
가. 관련 법리
도시계획시설은 도시관리계획결정에 따라 설치되는데, 도시계획시설결정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따라 도시관리계획결정에 일반적으로 요구되는 기초조사, 주민과 지방의회의 의견 청취, 관계 행정기관장과의 협의나 도시계획위원회 심의 등의 절차를 밟아야 한다. 이러한 절차를 거쳐 도시계획시설결정이 이루어지면 도시계획시설의 종류에 따른 사업대상지의 위치와 면적이 확정되고, 그 사업대상지에서는 원칙적으로 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축 등의 허가가 금지된다(같은 법 제64조).
반면 실시계획인가는 도시계획시설결정에 따른 특정 사업을 구체화하여 이를 실현하는 것으로서, 시·도지사는 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 경우에는 이를 인가하여야 한다(같은 법 제88조 제3항, 제43조 제2항). 이러한 실시계획인가를 통해 사업시행자에게 도시계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.
이러한 도시계획시설결정과 실시계획인가는 도시계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이라고 할 수 있다. 그러므로 선행처분인 도시계획시설결정에 하자가 있더라도 그것이 당연무효가 아닌 한 원칙적으로 후행처분인 실시계획인가에 승계되지 않는다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조).
나. 상고이유에 관한 판단
앞서 본 사실관계와 원심판결 이유를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 도시계획시설(문화예술회관)의 위치와 면적을 확정하는 것은 후행처분인 이 사건 처분이 아니라 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정이고, 이 사건 토지의 사업부지 포함 여부에 관한 이익형량 역시 선행처분의 심의·결정 과정에서 이루어지게 된다. 따라서 원고승계참가인들의 주장은 이 사건 처분의 위법사유가 아니라 이 사건 도시관리계획결정의 위법사유에 관한 것에 불과하다. 나아가 원고승계참가인들의 주장을 이 사건 도시관리계획결정의 위법성 및 그 하자 승계를 주장한 것으로 선해하더라도 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정의 하자는 원칙적으로 독립적인 후행처분인 이 사건 처분에 승계되지 않을 뿐 아니라, 이 사건 도시관리계획결정에 중대·명백한 하자가 존재한다고 볼 만한 자료도 찾을 수 없다.
원심이 이 사건 도시계획시설에 이 사건 토지를 포함시킨 것이 위법하다는 취지의 원고승계참가인들의 주장과 관련하여, 먼저 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정의 하자와 그 승계 여부를 판단하지 아니한 채 그것이 후행처분인 이 사건 처분의 고유한 하자임을 전제로 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부를 판단한 부분은 부적절하나, 이 사건 처분이 위법하지 않다는 이유로 원고승계참가인들의 주장을 배척한 결론은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 변론재개 여부, 직권심리주의, 재량권 일탈·남용 여부 판단 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 오석준 노경필(주심) 이숙연
【원고승계참가인, 상고인】 원고승계참가인 1 외 1인 (소송대리인 법무법인 정언 담당변호사 권성환 외 4인)
【피고, 피상고인】 도봉구청장 (소송대리인 서울종합법무법인 담당변호사 김호성)
【원심판결】 서울고법 2025. 3. 21. 선고 2024누30931 판결
【주 문】
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고승계참가인들이 부담한다.
【이 유】 상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요
원심이 인정한 사실관계는 다음과 같다.
가. 원고는 2020. 6. 22.부터 소유하던 서울 도봉구 (이하 생략) 대 97.6㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 그 지상 건물을 2023. 12. 18. 원고승계참가인들에게 매도하였고, 원고승계참가인들은 2024. 1. 3. 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 서울특별시장은 2022. 7. 7. 서울특별시 고시 제2022-296호로 이 사건 토지 등에 관하여 용도지역을 제2종일반주거지역(7층 이하)으로 변경하고, 문화시설(문화예술회관)을 도시계획시설로 신설하는 내용의 도시관리계획[용도지역, 도시계획시설(문화시설, 공원)] 결정(변경)을 고시하였다(이하 ‘이 사건 도시관리계획결정’이라 한다).
다. 피고는 2022. 10. 6. 이 사건 도시관리계획결정에 따른 도시계획시설사업의 사업시행자로 자신을 지정하고, 이 사업에 관한 실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)한 후 이를 고시하였다(도봉구고시 제2022-193호).
2. 원심판단
원고승계참가인들은 이 사건 도시계획시설의 차량 진출입로를 확보하기 위해서는 이 사건 토지가 아닌, 다른 토지를 확보하는 것이 훨씬 그 목적에 부합하는 등 다른 대안이 있음에도 피고가 이를 고려하지 않고 이 사건 토지를 수용할 수 있는 이 사건 처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용하였다며 이 사건 처분의 취소를 구한다. 이에 대하여 원심은 이익형량에 하자가 없는 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다며 원고승계참가인들의 청구를 모두 기각하였다.
3. 선행처분 하자와 그 승계
가. 관련 법리
도시계획시설은 도시관리계획결정에 따라 설치되는데, 도시계획시설결정은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에 따라 도시관리계획결정에 일반적으로 요구되는 기초조사, 주민과 지방의회의 의견 청취, 관계 행정기관장과의 협의나 도시계획위원회 심의 등의 절차를 밟아야 한다. 이러한 절차를 거쳐 도시계획시설결정이 이루어지면 도시계획시설의 종류에 따른 사업대상지의 위치와 면적이 확정되고, 그 사업대상지에서는 원칙적으로 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축 등의 허가가 금지된다(같은 법 제64조).
반면 실시계획인가는 도시계획시설결정에 따른 특정 사업을 구체화하여 이를 실현하는 것으로서, 시·도지사는 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 경우에는 이를 인가하여야 한다(같은 법 제88조 제3항, 제43조 제2항). 이러한 실시계획인가를 통해 사업시행자에게 도시계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.
이러한 도시계획시설결정과 실시계획인가는 도시계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이라고 할 수 있다. 그러므로 선행처분인 도시계획시설결정에 하자가 있더라도 그것이 당연무효가 아닌 한 원칙적으로 후행처분인 실시계획인가에 승계되지 않는다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조).
나. 상고이유에 관한 판단
앞서 본 사실관계와 원심판결 이유를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 도시계획시설(문화예술회관)의 위치와 면적을 확정하는 것은 후행처분인 이 사건 처분이 아니라 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정이고, 이 사건 토지의 사업부지 포함 여부에 관한 이익형량 역시 선행처분의 심의·결정 과정에서 이루어지게 된다. 따라서 원고승계참가인들의 주장은 이 사건 처분의 위법사유가 아니라 이 사건 도시관리계획결정의 위법사유에 관한 것에 불과하다. 나아가 원고승계참가인들의 주장을 이 사건 도시관리계획결정의 위법성 및 그 하자 승계를 주장한 것으로 선해하더라도 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정의 하자는 원칙적으로 독립적인 후행처분인 이 사건 처분에 승계되지 않을 뿐 아니라, 이 사건 도시관리계획결정에 중대·명백한 하자가 존재한다고 볼 만한 자료도 찾을 수 없다.
원심이 이 사건 도시계획시설에 이 사건 토지를 포함시킨 것이 위법하다는 취지의 원고승계참가인들의 주장과 관련하여, 먼저 선행처분인 이 사건 도시관리계획결정의 하자와 그 승계 여부를 판단하지 아니한 채 그것이 후행처분인 이 사건 처분의 고유한 하자임을 전제로 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부를 판단한 부분은 부적절하나, 이 사건 처분이 위법하지 않다는 이유로 원고승계참가인들의 주장을 배척한 결론은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 변론재개 여부, 직권심리주의, 재량권 일탈·남용 여부 판단 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
4. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 이흥구(재판장) 오석준 노경필(주심) 이숙연